Когда в 1864 г. Александр II подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», никто точно не знал, как далеко зайдёт эксперимент с «самоуправлением снизу». Земства создавались как сословно-представительные органы для решения хозяйственных задач в уездах и губерниях, однако уже к концу XIX века идея земского самоуправления начала «мигрировать» в города. Ниже — подробный рассказ о том, как земское управление проникло в городскую среду, какие функции оно выполняло, какие вызовы встретило и какие наследственные черты мы видим в современной муниципальной системе России.

Почему изначально земство не охватывало города?

В 1860-е годы:

• Сословный принцип. Высокий имущественный ценз (а с 1890 г. ещё и сословный) фактически ограничивал участие в выборах земств дворянством и крупной буржуазией. Городская мещанская и ремесленная масса была отсеяна.
• Раздельная реформа. Для городов в 1870 г. приняли «Городовое положение», создающее городские думы и управы. Поэтому законодатель изначально развёл «земскую» и «городскую» линии.
• Административная логика. Земство = уезд + губерния; город = особый административный узел, подчинённый градоначальнику и министерству внутренних дел.

Тем не менее, земская идея «вытекала» за пределы уезда: стремление к общественному самоуправлению, к смешанному бюджету и к социальному партнёрству оказалась настолько привлекательной, что постепенно нашла отражение и в городах.

Первые «земские» проекты в городской среде

Городские земские съезды 1904–1905 гг.

Городские «земские отделения» при военных госпиталях

Во время Первой мировой войны:

1. Земский и городской союзы объединились в Главный zemgor (Всероссийский земский и городской союз).
2. В крупных городах (Москва, Киев, Саратов) военные госпитали официально подчинялись военному ведомству, но фактически ими управляли земские врачи и городские думы;
3. Женские «летучие отряды» земств обслуживали не только фронт, но и городские военные госпитали, создавая прецедент городского земского здравоохранения.

Городские земские школы

К 1910-м годам прогрессивные губернские земства (например, Московское и Тверское) финансировали школы даже в черте городов, где формально хозяйкой была городская управа. Школы именовали «земскими»:

• двухклассные с 4-летним курсом;
• бесплатное обучение и казённая квартира учителям;
• система повышения квалификации педагогов — на деньги объединённого земско-городского бюджета.

Правовое положение «городского земства» в 1917–1919 гг.

После Февральской революции 1917 г.:

1. Временное правительство распространило земство на все губернии, включая национальные окраины.
2. Городские думы и земства официально обрели одинаковые права: избирались всеобщим прямым голосованием без сословных и имущественных цензов.
3. С 1918 г. большевики начали ликвидацию земств, заменив их губернскими и уездными исполкомами, а городские думы — городскими советами.

Таким образом, узаконенное «городское земство» просуществовало менее двух лет, но оставило после себя важные практики: муниципальные бюджеты, смешанное финансирование школ и больниц, выборные органы местного самоуправления.

Архитектура управления: кто и что решал в городе?

Иерархия

Функции «городского земства»

• Финансы: смешанные налоги (земский + городской), займы у населения, муниципальные облигации.
• Образование: содержание начальных и ремесленных школ, вечерние курсы для взрослых, народные дома-читальни.
• Медицина: городские земские больницы, амбулатории, бесплатные прививки;
• Коммунальное хозяйство: водопровод, канализация, газовое освещение, мостовые.
• Социальная защита: приюты, бесплатные столовые для безработных, ясли для детей рабочих.

Примеры городов, где земское управление стало реальностью

⭐ Санкт-Петербург

Городская дума и петербургское губернское земство с 1917 г. объединили бюджеты на строительство «земско-городских» школ и госпиталей для фронтовых раненых.

⭐ Киев

В 1917 г. Киевское городское земское собрание впервые избрало женщину-врача Софию Борисовну Глинскую главным врачом городской земской больницы.

⭐ Саратов

Здесь земство и городская дума создали объединённый комитет по борьбе с эпидемиями (тиф, холера) — первый в России муниципальный санитарный надзор.

Почему городское земство исчезло: главные причины

1. Конкуренция с советами. В 1918 г. городские советы взяли на себя те же функции, но под контролем партии.
2. Переход к единой налоговой системе. Советская власть отменила местные сборы, централизовав бюджеты.
3. Идеологический фактор. Земство ассоциировалось с «буржуазным» самоуправлением, в то время как новая власть строила «пролетарские» органы.

Наследие: где сегодня «живёт» земская идея в городах?

• Муниципальные районы в крупных городах (внутригородские территориальные образования) — аналог районных земских участков.
• Объединённые бюджеты муниципалитетов и субъектов Федерации напоминают земско-городские финансовые союзы.
• Городские фонды обязательного медицинского страхования — переработанное взаимное земское страхование.
• Выборные муниципальные образования: городская дума → муниципальный совет; земская управа → администрация муниципального района.